“村民代表提案制”破解了鄉(xiāng)村治理中的一系列難題，切實(shí)把中央對(duì)鄉(xiāng)村治理的要求落到了實(shí)處。該制度既是對(duì)“四議兩公開”工作法的繼承與深化，又是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的重要制度創(chuàng)新。我們調(diào)查認(rèn)為，“村民代表提案制”應(yīng)當(dāng)引起各方面關(guān)注。

　　“村民代表提案制”起源于新鄉(xiāng)縣張青村。10多年前，該村黨支部書記張澤橋?yàn)榱似平廪r(nóng)村矛盾、密切干群關(guān)系、搞好農(nóng)村治理，提出了“村民代表提案制”。該制度由兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)組成，即開好“月末例會(huì)”和解決重大問題用好“五步工作法”，稱“1+5”治理制度。

　　新鄉(xiāng)縣委于2015年在全縣推行了“村民代表提案制”，2018年又在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了完善，由縣委書記申樂民同志任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，把“村民代表提案制”作為基層黨建的重要抓手，采取更加有力舉措大力推進(jìn)。

　　從我們的調(diào)查來看，新鄉(xiāng)縣約2/3村級(jí)組織推行“村民代表提案制”，搞得好或比較好。從以東大陽村為代表的一批先進(jìn)黨組織看，他們富有成效地把中央關(guān)于鄉(xiāng)村治理的一系列要求落到了實(shí)處，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，進(jìn)而密切了黨群干群關(guān)系，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　我們調(diào)查研究認(rèn)為，“村民代表提案制”是新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的重要制度創(chuàng)新，是對(duì)“四議兩公開”工作法的繼承與深化，這一來自基層干部群眾創(chuàng)造并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的好制度，應(yīng)當(dāng)引起各方面關(guān)注。為此，我們撰寫了這篇調(diào)研報(bào)告。

　　一、“村民代表提案制”的具體做法“村民代表提案制”是以村民代表的提案為抓手，以開好“月末例會(huì)”為切入點(diǎn)，以重大問題解決用好“五步工作法”的制度體系。該制度有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是開好“月末例會(huì)”，二是用好“五步工作法”。

　　1.開好“月末例會(huì)”

　　堅(jiān)持每個(gè)月末召開*村級(jí)組織全會(huì)，參加者有鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、村“兩委”干部、全體黨員、全體村民代表，稱為農(nóng)村“全會(huì)”。這種“全會(huì)”在農(nóng)村不能沒有，但不能太多，一月**。

　　“月末例會(huì)”主要有5項(xiàng)議程。一是先由村民代表將收集的村民意見以提案方式交給黨支部，內(nèi)容既包括涉及眾多群眾利益看得見的“顯性”問題，更包括大量看不見的個(gè)體“隱性”問題，改變了以往農(nóng)村問題由干部發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛纱迕翊戆l(fā)現(xiàn)。二是村黨支部書記主持，由村委會(huì)主任報(bào)告一個(gè)月來村“兩委”干部為群眾辦好事實(shí)事情況、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委交辦的工作落實(shí)情況，以及下一步的打算。三是村支部書記主持，有關(guān)村干部報(bào)告本月村財(cái)務(wù)收支情況，以及重大事項(xiàng)處置結(jié)果，向黨員和村民代表詳細(xì)匯報(bào)。四是村支部書記主持，讓黨員、村民代表給村“兩委”干部提意見、提要求。如果黨員和村民代表不愿提，村支部書記要?jiǎng)訂T他們提。如果提的意見刺耳或者提的意見不真實(shí)，村干部只記錄不解釋，會(huì)后研究解決。五是學(xué)習(xí)上級(jí)文件或上黨課。“月末例會(huì)”一般開90分鐘。

　　“月末例會(huì)”應(yīng)當(dāng)達(dá)到的成效：只要村支部書記高度重視，“不走形式、不走過程、不搞被動(dòng)應(yīng)付”，無論先進(jìn)村或一般村，推行3個(gè)月后就會(huì)見成效，時(shí)間越久，成效越明顯。成效主要體現(xiàn)在：密切干群關(guān)系、提升干部威信、增強(qiáng)黨組織戰(zhàn)斗力。這是“月末例會(huì)”應(yīng)當(dāng)達(dá)到的*效果。實(shí)踐證明，開好“月末例會(huì)”既能增強(qiáng)黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力，也能為用好“五步工作法”提供保證。

　　2.解決重大問題時(shí)以提案形式用好“五步工作法”

　　一個(gè)村的重大問題，即涉及眾多群眾利益的問題并不多，大多是小問題，小問題由干部及時(shí)解決。如果遇到重大問題，則運(yùn)用“五步工作法”加以解決。

　　*步提案提出。對(duì)村民代表提出的涉及較多群眾利益的問題，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府部署的重大工作，村黨支部形成提案，在村支部書記主持下，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上拿出解決方案。

　　第二步提案協(xié)商。在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，分別召集村“兩委”干部、黨員、村民代表等，運(yùn)用多種形式民主協(xié)商。民主協(xié)商是對(duì)村干部品德與能力的檢驗(yàn)，通過有效協(xié)商完善方案，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。

　　第三步提案決策。大多數(shù)黨員和村民代表對(duì)方案認(rèn)可后，黨支部召開村民代表會(huì)議表決通過，參加會(huì)議的村民代表達(dá)到2/3以上同意才有效。對(duì)少數(shù)不同意見，繼續(xù)進(jìn)行民主協(xié)商。

　　第四步提案執(zhí)行。由村委會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，黨支部做后盾。黨支部是農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在方案的制訂與協(xié)商上；村委會(huì)是農(nóng)村治理主體，主要體現(xiàn)在方案的執(zhí)行上。在村委會(huì)執(zhí)行過程中，黨支部做后盾，如遇不同意見和矛盾，黨支部利用群眾力量、運(yùn)用群眾智慧，千方百計(jì)化解矛盾，確保方案順利實(shí)施。

　　第五步提案監(jiān)督。在村委會(huì)執(zhí)行提案過程中，村監(jiān)委負(fù)責(zé)全程監(jiān)督。重大事項(xiàng)執(zhí)行完畢后，有關(guān)干部及時(shí)向黨員和村民代表進(jìn)行匯報(bào)，村監(jiān)委負(fù)責(zé)監(jiān)督。

　　3.正確認(rèn)識(shí)“月末例會(huì)”與“五步工作法”關(guān)系

　　兩者之間既相對(duì)獨(dú)立，又互補(bǔ)互促。開好“月末例會(huì)”，能夠增強(qiáng)村級(jí)組織戰(zhàn)斗力，也能為實(shí)施“五步工作法”提供保障。用好“五步工作法”，能夠在開好“月末例會(huì)”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步密切干群黨群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效治理，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，“月末例會(huì)”“五步工作法”互補(bǔ)互促、缺一不可，應(yīng)當(dāng)高度重視。

　　二、“村民代表提案制”的保障措施從新鄉(xiāng)縣推行“村民代表提案制”三年來的情況看，一些村搞得好或比較好，一些村搞得差甚至推行不動(dòng)，其根本原因在于村情不同、配套措施不健全。因此，要想在全縣范圍內(nèi)順利推行“村民代表提案制”，必須建立一套完善的保障措施。

　　1.必須抓好鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織書記隊(duì)伍

　　實(shí)施鄉(xiāng)村有效治理，重點(diǎn)在村，關(guān)鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中，兩級(jí)黨組織書記是鄉(xiāng)村治理的“牛鼻子”。首先，抓好村級(jí)組織書記隊(duì)伍，對(duì)搞得好的村級(jí)黨組織書記，開展樹典型、學(xué)先進(jìn)活動(dòng)，發(fā)揮典型的示范帶動(dòng)作用。對(duì)搞得不好的村，分析其原因，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委幫助其解決好問題，為推行“村民代表提案制”提供推進(jìn)條件。對(duì)那些不能勝任的村黨支部書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要敢于進(jìn)行組織調(diào)整，選好配強(qiáng)村級(jí)黨組織書記。只有村級(jí)黨組織書記選配好了，其他問題則迎刃而解。還要切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊(duì)伍，采取不斷培訓(xùn)的方法，提高其對(duì)“村民代表提案制”的認(rèn)知度，對(duì)履職不到位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記采取組織措施。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記強(qiáng)了，才能帶出一大批*的村級(jí)黨組織書記，才能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)順利推進(jìn)“村民代表提案制”。

　　2.必須幫助健全村級(jí)組織制度體系

　　搞好鄉(xiāng)村治理，村級(jí)黨組織建設(shè)是基礎(chǔ)與保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)當(dāng)經(jīng)常性對(duì)村級(jí)組織建設(shè)情況進(jìn)行排查，對(duì)照兩個(gè)《條例》，采取缺什么補(bǔ)什么的辦法，不斷地健全村級(jí)組織制度。

　　目前應(yīng)當(dāng)切實(shí)抓好以下制度：“兩委”團(tuán)結(jié)合作制度；黨員、村民代表發(fā)揮模范作用制度；黨員和村民代表學(xué)習(xí)制度；黨員績(jī)效管理制度；黨員組織生活會(huì)、支委民主生活會(huì)制度；“雙評(píng)”制度即村民代表評(píng)議黨員、黨員評(píng)議支委；以及提升村民素質(zhì)制度等。村級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)從自身實(shí)際出發(fā)，建立健全制度體系。

　　3.必須建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)推進(jìn)機(jī)制

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委每月初召開*例會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記主持，包村干部和村支部書記，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門參加，匯報(bào)“月末例會(huì)”和“村民代表提案制”推行情況，對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)解決。二是縣委每季度召開*例會(huì)，縣委書記主持，有關(guān)部門參加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、副書記參加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記介紹“村民代表提案制”執(zhí)行情況，包括經(jīng)驗(yàn)、問題、建議。對(duì)提出的問題能夠解決的當(dāng)場(chǎng)解決，解決不了的召開常委會(huì)解決?？傊瑢?duì)“村民代表提案制”推行不能走形式，應(yīng)當(dāng)建立推行機(jī)制，應(yīng)當(dāng)像抓“*扶貧”那樣抓好這項(xiàng)工作。

　　4.必須建立一套績(jī)效考評(píng)制度

　　為了切實(shí)推進(jìn)“村民代表提案制”，縣委建立健全了一套績(jī)效考評(píng)制度。明確考核指導(dǎo)思想，不僅考核“1+5”的具體做法，更要考核“1+5”取得的成效，不僅看“過程”更要看“結(jié)果”，不僅看“跡”更要看“績(jī)”。實(shí)行半年初評(píng)、年度總考評(píng)的辦法。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村級(jí)組織的考核，對(duì)“跡”和“過程”的考核主要有三項(xiàng)：是否召開“月末例會(huì)”、是否有一套黨員管理制度、是否堅(jiān)持“三會(huì)一課”。對(duì)“績(jī)”和“結(jié)果”的考核主要有五項(xiàng)指標(biāo)：村干部每年為群眾辦好事實(shí)事情況；重大事項(xiàng)民主決策情況；農(nóng)村矛盾化解情況；執(zhí)行結(jié)果公開情況、監(jiān)督情況；群眾對(duì)干部滿意度情況。

　　縣委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的考核主要有四項(xiàng)指標(biāo)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)先進(jìn)村黨組織占比情況。50%以上為達(dá)標(biāo)。二是后進(jìn)村“消滅”情況。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“消滅”后進(jìn)村，后進(jìn)村黨組織不超過10%為達(dá)標(biāo)，全部“消滅”為先進(jìn)。三是信訪量下降情況。重大活動(dòng)期間不發(fā)生非訪事件、長(zhǎng)期信訪問題逐漸化解，不再發(fā)生因干群矛盾引起新的非訪事件。四是縣委縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作滿意度情況，由縣委常委會(huì)議對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府工作進(jìn)行綜合評(píng)估，考評(píng)結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

　　5.必須建立“書記抓、抓書記”的領(lǐng)導(dǎo)格局

　　推進(jìn)“村民代表提案制”，書記是*責(zé)任人。建立書記主抓、副書記和職能部門專抓、其他部門配合抓的領(lǐng)導(dǎo)格局。一是在縣委書記主持下，常委會(huì)經(jīng)常對(duì)“村民代表提案制”執(zhí)行情況進(jìn)行研究，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)解決，確保此項(xiàng)工作順利推行。二是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記為組長(zhǎng)，成員由組織部、紀(jì)檢委等部門組成。辦公室設(shè)在組織部，負(fù)責(zé)日常管理協(xié)調(diào)工作，成立研究會(huì)，創(chuàng)建“簡(jiǎn)報(bào)”，對(duì)“村民代表提案制”推進(jìn)情況做到“發(fā)現(xiàn)典型、發(fā)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題”“及時(shí)匯報(bào)、及時(shí)總結(jié)、及時(shí)宣傳”。

　　三、“村民代表提案制”的時(shí)代意義

　　1.破解了基層治理中的各種難題根據(jù)我們的調(diào)研，目前農(nóng)村治理中存在一系列問題：群眾中存在的各種難題，干部不能早發(fā)現(xiàn)、早解決；相當(dāng)多的村干部在解決重大問題時(shí)“不敢民主、不想民主、不會(huì)民主”；多數(shù)村干部化解矛盾能力不強(qiáng)，遇到矛盾時(shí)往上推、往外推，形成上訪、非訪事件；農(nóng)村三個(gè)組織即黨支部、村委會(huì)、村監(jiān)委職能不清，引發(fā)了干部不團(tuán)結(jié)等矛盾；一些干部喜歡攬權(quán)，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)掌握在自己手里，造成“微腐敗”，群眾意見很大。上述問題，制約了鄉(xiāng)村有效治理，削弱了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　“村民代表提案制”以“1+5”制度體系，有效地破解了上述矛盾。其中*主要有5個(gè)。一是讓村民代表及時(shí)發(fā)現(xiàn)村民中存在的問題，尤其占農(nóng)村95%以上的大量的、隱性的、小型的問題，代表及時(shí)發(fā)現(xiàn)，干部及時(shí)解決，從而解決了干部服務(wù)群眾的“前一公里”問題。二是涉及眾多村民利益問題時(shí)，黨支部拿方案，同群眾民主協(xié)商，讓群眾當(dāng)家做主。三是農(nóng)村中存在的各種矛盾，由村干部利用群眾力量、運(yùn)用群眾智慧，實(shí)現(xiàn)“小矛盾不出村、大矛盾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，從而把各種矛盾化解在基層，消滅在萌芽。四是界定了農(nóng)村三個(gè)組織的職能，黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，主要體現(xiàn)在決策領(lǐng)導(dǎo)上；村委會(huì)是治理主體，主要體現(xiàn)在決策執(zhí)行上；村監(jiān)委是監(jiān)督主體，主要體現(xiàn)在對(duì)村委會(huì)執(zhí)行過程的全程監(jiān)督上。雖然三個(gè)組織職能分開了，但是合力增強(qiáng)了。五是重大問題解決后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部和黨員、村民代表監(jiān)督下，進(jìn)行公開，接受監(jiān)督，“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”?？傊?ldquo;村民代表提案制”不是單項(xiàng)制度，是完整制度體系，是目前所有鄉(xiāng)村治理中*富有成效的制度。

　　2.探索出黨在農(nóng)村執(zhí)政的有效路徑習(xí)近平總書記指出：“要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)高度出發(fā)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，完善各項(xiàng)村級(jí)民主管理制度。”這段話既明確了農(nóng)村黨建目標(biāo)又明確了農(nóng)村黨建任務(wù)。因而鄉(xiāng)村治理也應(yīng)包括目標(biāo)和任務(wù)兩方面，“村民代表提案制”很好地落實(shí)了習(xí)近平總書記這一要求。

　　首先，“村民代表提案制”明確了鄉(xiāng)村治理任務(wù)是通過開好“月末例會(huì)”和解決重大問題用好“五步工作法”，從而密切干群關(guān)系、提高干部威信，增強(qiáng)黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力。實(shí)踐證明，只要村干部堅(jiān)持這樣做，干部會(huì)更*，黨組織會(huì)更先進(jìn)，*干部和先進(jìn)黨組織就會(huì)成為龐大群體，必然又會(huì)營(yíng)造出良好政治生態(tài)，即廣大干部之間呈現(xiàn)相互學(xué)習(xí)、相互競(jìng)賽、相互趕超的態(tài)勢(shì)。

　　其次，“村民代表提案制”明確了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是達(dá)到上述效果后，必然會(huì)在治理有效上實(shí)現(xiàn)五個(gè)指標(biāo)。一是村干部每年為群眾辦一批好事實(shí)事，不斷服務(wù)群眾，滿足群眾生產(chǎn)生活中的各種需求。二是涉及群眾利益的重大問題，黨組織在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，同群眾民主協(xié)商，*程度達(dá)成共識(shí)，滿足了群眾當(dāng)家做主的愿望。三是遇到矛盾時(shí)村干部采取各種辦法，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，從而滿足了群眾對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的需求。四是涉及群眾*關(guān)心的財(cái)務(wù)收支問題，干部自覺地向群眾公開，主動(dòng)地接受群眾監(jiān)督。這樣做不僅取信于民，還保護(hù)了干部。五是堅(jiān)持以德立威，改進(jìn)工作方法，群眾對(duì)干部滿意度達(dá)到了80%以上，讓干部既得民心、又得黨心。以上五項(xiàng)指標(biāo)，密切了干群黨群關(guān)系、鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。這是鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)達(dá)到的*終結(jié)果。

　　3.找到了基層黨建的有效抓手

　　農(nóng)村基層組織建設(shè)中，村級(jí)組織是基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是關(guān)鍵，縣委是龍頭。

　　縣委如何抓好村級(jí)組織？必須找到一個(gè)能夠“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的有效抓手。“村民代表提案制”很好地解決了這一問題。一是縣委制定總體規(guī)劃，做到總攬全局、協(xié)調(diào)各方，切實(shí)抓好“村民代表提案制”推行中的主要問題。二是堅(jiān)持“書記抓、抓書記”，抓到了基層黨建“牛鼻子”，*終通過村支書的努力，建設(shè)一個(gè)好班子、帶出“兩支”好隊(duì)伍、定出一套好制度、走出一條好路子，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。三是明確了縣委考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的指標(biāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委考核村級(jí)組織的指標(biāo)，既考評(píng)了黨建的“過程”，更考評(píng)了黨建的“結(jié)果”，實(shí)現(xiàn)了“過程與結(jié)果”相統(tǒng)一，讓干部帶著目標(biāo)上路、圍繞目標(biāo)工作，這對(duì)確保“村民代表提案制”的順利推進(jìn)意義重大。

　　4.激發(fā)了基層干部的積極性、創(chuàng)造性

　　“村民代表提案制”是一個(gè)完整的制度體系，既有具體任務(wù)又有奮斗目標(biāo)，既有操作制度又有保障舉措，還有一套獎(jiǎng)罰分明的考評(píng)機(jī)制，因而能夠調(diào)動(dòng)基層干部積極性。該制度還具有操作簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，能為干部“做成事、做難事”留下創(chuàng)新空間，激發(fā)村干部在解決農(nóng)村問題時(shí)的靈活性、創(chuàng)造性。因此，從我們調(diào)查看，“村民代表提案制”受到了廣大基層干部的歡迎。

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