自古以來，土地是鄉(xiāng)村的根基。地不穩(wěn)則鄉(xiāng)村亂，地不活則鄉(xiāng)村衰。習近平總書記在十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。而鄉(xiāng)村振興的突破口與動力源在于農(nóng)村土地制度改革。

　　明晰界定、平等保護所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三項權(quán)利，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎(chǔ)。“三權(quán)分置”是今后農(nóng)用地制度改革的一條主線。經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來是亮點。土地經(jīng)營權(quán)是在流轉(zhuǎn)情況下才獨立于土地承包權(quán)的屬于第三方經(jīng)營者的一種債權(quán)，但有必要進行物權(quán)化。第三方經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能主要包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益及相關(guān)補貼收益、發(fā)包方和承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押、土地妨害排除與防止、土地征收地上附著物補償，同時，還需承擔足額支付租金、不得改變農(nóng)地用途、不得損害農(nóng)地等義務(wù)。今后，要合理平衡并保護所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，為土地規(guī)模經(jīng)營與資本投入農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件。

　　探索承包地退出制度，為鄉(xiāng)村振興打開城鄉(xiāng)通道。城鎮(zhèn)化過程中，進城落戶定居農(nóng)民與農(nóng)村承包地產(chǎn)生了“人地分離”。黨的十八屆五中全會立足于城鄉(xiāng)大變革的時代背景，提出進城農(nóng)民承包權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重大問題。應(yīng)進一步建立健全農(nóng)民承包地退出制度，堅持依法自愿有償原則，賦予進城農(nóng)民退出承包地的選擇權(quán)決定權(quán)。當前對農(nóng)民退地要設(shè)置保障門檻，健全農(nóng)民社保體系。集體對農(nóng)民退出的承包地仍然擁有所有權(quán)，受讓主體獲得土地經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)。承包地的退出與轉(zhuǎn)讓應(yīng)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，政府可在市場服務(wù)、補償周轉(zhuǎn)金方面發(fā)揮作用。要統(tǒng)籌推進農(nóng)民承包地、宅基地與集體收益分配權(quán)退出試點。未來，可探索農(nóng)村土地國家收儲政策。

　　深化宅基地制度改革，為鄉(xiāng)村振興擴展更大空間。宅基地閑置浪費嚴重、農(nóng)民的農(nóng)宅財產(chǎn)權(quán)無法有效實現(xiàn)、農(nóng)村公共建設(shè)資金缺乏而趨于凋敝等，均與城鄉(xiāng)割據(jù)的土地制度特別是宅基地制度有密切關(guān)系。現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)國家現(xiàn)代化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，需要加快改革步伐。改革的總體思路應(yīng)當是“堅持集體所有，重點突破流轉(zhuǎn)，系統(tǒng)配套改革”，即在堅持農(nóng)村宅基地集體所有和充分保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，以放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)宅交易市場為突破口，配套推進相關(guān)改革和制度建設(shè)，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農(nóng)宅交易稅費制度、自愿有償退出與統(tǒng)籌利用機制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、人口經(jīng)濟權(quán)與居住權(quán)分離制度等。

　　打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造不竭動力。構(gòu)建集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運行的市場交易體系。打開集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設(shè)使用土地來源渠道。打開集體土地入市與國有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收政策。打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的抵押融資制度通道，進一步完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押融資辦法和配套體系。打開集體經(jīng)營性建設(shè)用地與閑置公益性建設(shè)用地、宅基地的入市通道，拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地類型。打開集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度通道，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后的指導意見。打開區(qū)域內(nèi)不同集體間因規(guī)劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的區(qū)域統(tǒng)籌機制。

　　鄉(xiāng)村振興，離不開人才、土地、資金等要素的有效集聚。而在各種要素中，土地既是極其重要的資源，又是不可或缺的載體。土地不活，其他要素亦難活。找準這一突破口，完善農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”制度，深化宅基地的“三權(quán)分置”改革，探索承包地和宅基地的退出機制，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架，真正盤活農(nóng)村土地資源，才能激發(fā)出鄉(xiāng)村振興的不竭動力，為億萬農(nóng)民增幸福。

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